我国重化工产业在沿海岸线上集中布局

　　从北端的渤海湾开始，一直到大西南出海口北部湾，在我国1.8万公里海岸线上，一场由发展重化工业的热情演化成的投资竟赛正在如火如荼的进行，沿海地区正经历着新一轮海洋开发的热潮。
　　
　　港口、冶金、炼化、造船等重化工业在海岸线上集中布局，导致产业结构与布局逆向调整，由此，海洋环境所面临的压力和风险不断增加。
　　
　　如何处理好沿海重化工业发展与环境保护的关系，根据区域资源、环境承载能力和市场需求，合理布局产业基地及发展规模，成为海洋环境保护亟待破解的一个“症结”。
　　
　　布局:重化工向沿海聚集引发环境风险
　　
　　从2003年开始，重化工业布局在沿海地区已经成普遍趋势，各地重化工业比重占规模以上工业的70％左右。
　　
　　前不久，全国政协人口资源环境委员会专门就海洋环境保护问题进行了深入调研。调研组赴广东、辽宁等地进行实地考察，重点了解广州、珠海、湛江、锦州、盘锦、营口、大连等市的海洋保护区、入海河口、重点排污口、浅海石油开发作业区、临港产业基地和港口等地的海洋环境保护和船舶污染防治情况。
　　
　　调研组发现，随着海洋开发热潮的兴起，近年来各地修编海洋功能区划、海域规划等工作在快速推进。有的地方修改的功能区划违背了尊重海域自然属性的基本原则，甚至出现了修改规划和功能区划、为违法项目让路的现象。部分地区不顾海域自然属性盲目上项目，海洋开发缺乏总体规划，重点海域可持续发展规划相对落后，用海秩序出现混乱，降低了可持续发展的能力。
　　
　　重化工业布局于沿海是全球性的产业发展规律。如日本的重化工业主要集中在关西地区和东部地区；美国重化工业主要集中在旧金山湾地区和东北部五大湖地区等。
　　
　　中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀向记者介绍说，中国重化工业向沿海的大转移，是摆脱原来主要利用本国自然资源，转向依赖全球市场配置资源、进一步直接靠近消费市场的必然选择。
　　
　　陈耀在接受记者采访时介绍了这样一组数字:从2003年开始，重化工业布局在沿海地区已经成普遍趋势，各地重化工业比重占规模以上工业的70％左右。
　　
　　在国家产业规划层面，在十大产业调整振兴规划中，石化和钢铁产业规划都分别提出，要实施产业布局优化，趋势向沿海集中。
　　
　　而从地域角度来分析，重化工业的扩张同样显而易见。从北向南1.8万公里海岸线上，“大码头、大化工、大钢铁、大电能”在许多省、市到处点火，有的省、市先斩后奏，用“既成事实”，“逼迫”国家将地方在建相关项目纳入国家规划范围……
　　
　　在广东省，惠州——广州——珠海——茂名——湛江一线以临港开发区为载体的沿海石化产业带正在形成；
　　
　　在长三角，工业园建设重点已转向重化工园区建设，从南京到上海的长江沿岸摆放了8个大型的临港化工区，杭州湾也正向石化工业区的目标大步迈进；
　　
　　在北方的环渤海地区，倚仗老工业基地的优势，天津等地的临港工业发展得更是如火如茶。天津塘沽临港工业区提出打造具有世界级规模、现代化水平、国际竞争优势和可持续发展潜力的国家级石化基地和工业园区；
　　
　　在东北，大连则全面提升石化、造船、重型机械等支柱产业，准备构建以大连为中心的辽宁临港工业带。
　　
　　从沿海各省、市近年来的政府工作报告和规划中可以发现，“大力发展重化工业”的战略，已成为各省、市报告的主题词。
　　
　　河北省将钢铁、石化、装备制造列人七大工业主导产业；
　　
　　辽宁省把加快建设高加工度的石化和先进装备制造业、冶金等原材料工业基地，作为振兴老工业区的主要任务；
　　
　　江苏省已基本形成包括石化、冶金在内的五大支柱产业；
　　
　　2008年，山东省重化工业占到规模以上工业的2/3；
　　
　　福建省石化业已成为三大工业经济支柱之一；
　　
　　上海市将石化产业提升到六大支柱产业之一；
　　
　　广东省通过大力发展钢铁、石化、造船、汽车、装备工业等重化工业，作为保持经济增长的重要途径；
　　
　　浙江省的化学制品制造业也位列七大工业支柱产业之中；
　　
　　广西壮族自治区提出重点打造有色金属、冶金、石化、机械、汽车、电力等七大支柱产业；
　　
　　天津的六大支柱产业中也包括了冶金、化工工业。
　　
　　规划:缺乏国家层面的整体性、协调性
　　
　　沿海地区政府对重化工业的追逐，借产业整合大旗，四处开疆拓土，其中免不了会产生低水平的重复建设，加重产能过剩，这些过剩产能将成为中国经济结构调整的又一大包袱。
　　
　　这种令人担忧的沿海重化工业布局状况，没有充分考虑自然条件和产业基础的重点集中，加剧了产业布局分散的不合理状况。
　　
　　对此，陈耀表示，沿海省、市均已将石化产业和冶金业作为本地的支柱产业，这些省、市产业发展规划在功能定位和发展方向上高度趋同，有可能导致重复建设、无序竞争。沿海地区政府对重化工业的追逐，借产业整合大旗，四处开疆拓土，其中免不了会产生低水平的重复建设，加重产能过剩，这些过剩产能将成为中国经济结构调整的又一大包袱。
　　
　　众所周知，我国传统海洋产业布局是在自然和社会经济因素的综合作用下，经过长期的发展逐步形成的。重化工业布局沿海地区造成了环境承载压力陡增。与此同时，从目前我国的规划来看，由于沿海重化工基地位置正处于人口密集、经济较发达的省、市，一旦突发环境污染事故就会造成重大影响。
　　
　　以浙江省为例。浙江省有长达6500公里的海岸线、26万平方公里的海域以及3061个海岛，海洋资源位居全国前列。全省1/3海域成为底栖生物绝迹区，污染已成为威胁海洋经济可持续健康发展的最大威胁，严重影响海洋生态系统的生物多样性、完整性和丰富度。
　　
　　在不久前召开的全国“两会”上，全国政协委员姚克向记者介绍说:“近年来，临港重化工业带的大规模新建、海岸工程的频繁施工、大规模填海造地和围海养殖、海洋工程开发以及港口航运等的过度、无序，导致我国近海岸大量滨海湿地和生态自修复能力消失，海洋生态逐渐脆弱化。”
　　
　　而近年来临港重化工业带的大规模新建、海岸工程的频繁施工、大规模填海造地和围海养殖、海洋工程开发以及港口航运等的过度、无序，导致我国大量滨海湿地消失，近海海域生态自修复能力减弱甚至消失，海洋生态逐渐脆弱化。
　　
　　在采访中，一些专家表示，造成沿海重化工业布局分散的主要原因是重化工业的发展缺乏整体性、协调性的规划。
　　
　　陈耀也表达了相同的看法，他向记者举例说，环渤海分为京津冀、辽东半岛及山东半岛三大版块，国家先后批复了三大版块的发展规划，但是，国家尚缺乏一个环渤海地区的整体规划。
　　
　　专家建议，国家应尽快制定沿海重化工业总体规划，强化规划的权威性，以规划引领沿海重化工业科学布局，明确不同地方适宜发展什么产业。按照一体化、集约化、园区化和产业联合的发展模式，统筹项目布局，严格控制冶金、石化项目新布点。对未纳人沿海重化工业总体规划而盲目投资重化工项目的地区，应予以严格限制。
　　
　　由于沿海省、市在区位、经济结构、经济水平、技术水平、资源特点等方面不尽相同，因而，各地在制定重化工业发展方向时不应该都一样，可以因地制宜地优先选择发展重化工业中的不同行业、不同技术档次、不同产业链条的不同最终产品。这样可以形成“异质同构”的差别化竞争，在某种程度上可以避免低水平产业同构中的市场争夺、过度竞争后效率低下等问题。
　　
　　为防止沿海地区出现产能过剩，重要的手段是避免重复建设和加快落后产能退出。前者要靠规划引领，后者要靠总量控制。政府要在总量上控制重化工业产能，在批准新项目上马的同时，将淘汰落后产能作为一个先决条件。
　　
　　针对海洋无序开发现状，全国政协人口资源环境委员会在报告中明确建议:
　　
　　首先，重视海洋主体功能区研究，促进集约用海和海岸带保护。建议国家由国家发改委牵头，统筹开展对海洋主体功能区的研究，将海洋功能区划与海洋区域发展整体协调起来。海域主体功能要以海洋自然属性为前提，防止以牺牲环境为代价来发展经济。加强国家对各地修订海洋功能区划工作指导，并严格把好海洋功能区划审批关，防止为禁批项目或违法项目合法化而修编海洋功能区划等不利于海洋环境保护的行为发生。
　　
　　其次，科学规划，改善分散用海过多的局面，促进集约用海。要像保护耕地一样，对生态敏感的海岸带和现阶段不开的海岸带划出红线保护起来，留给子孙后代。建立围填海项目跟踪监测和后期评估制度，对围填海项目所产生的环境影响、社会经济影响等进行跟踪评价。
　　
　　第三，做好“十二五”近岸海域污染防治规划等海洋环境保护的专项规划，特别是几大河流出海口的重点流域的相关规划，将海洋经济发展、海洋环境保护纳入国家宏观调控的内容。强化对重点海域的保护，进一步论证和确定限制开发区、禁止开发区。重点海域的监测规划、监测能力有待加强。要继续加强贯彻对环境指标的考核，将其纳入干部考评和任免的制度中。
　　
　　体制:面临职能交叉、机构重复、责任不清的困局
　　
　　“陆上环保不下海，海上环保不上陆”，尽管法律明确规定了沿海各部门的职权范围，但各部门职能交叉、机构重复设置的问题依然存在。
　　
　　“陆上环保不下海，海上环保不上陆”，形象地概括了海洋环境管理的现状。海洋环境管理涉及环保、海洋、海事、渔政等多个部门。各部门根据分工，对不同类型的污染源实施监督治理。
　　
　　据了解，尽管法律明确规定了沿海各部门的职权范围，但各部门职能交叉、机构重复设置的问题依然存在。
　　
　　有专家指出，职能分散导致一些突发事件处置工作很难协调。以油污染为例，根据职能分工，油田开发造成的原油污染由海洋局负责，过往船只及沉船造成的污染由海事部门负责，陆源造成的污染由环保部门负责。多个部门交叉管理给污染源排查和事件处置工作带来不便。
　　
　　虽然相关部门都制定了各自的应急预案，但这些预案均按部门管辖范围划分，没能形成统一管理的应急响应体系。一旦发生大范围、多源头的突发污染，在应急反应中，如果多个部门之间的合作协调能力不足、指挥调度力度不够，就会影响应急工作的快速反应。
　　
　　全国政协人口资源环境委员会在调研中发现，以陆源污染防治为重点是防治近岸深入海域污染的关键，但陆海统筹的观念还没有充分体现在海洋环境综合管理中。
　　
　　为此，调研组提出，海洋环境保护是一项综合性很强的工作，需要在体制改革中逐步理顺各部门协作机制，建议加强陆海统筹，建立协作机制。调研组建议加强3方面的统筹管理职能:
　　
　　一是加强部门统筹。
　　
　　二是加强沿海开发区域统筹。由国家发改委统筹沿海开发总体规划和海洋主体功能区规划。规划中要明确各省份阶段性发展重点，避免重复建设。
　　
　　三是加强区域的综合管理，以自然地理区域为单元，由中央各有关部门和区域内各省、市政府组成领导小组，协调统筹开展区域范围内的水环境和海洋环境监管。
　　
　　责任:利用政策漏洞逃避监管屡见不鲜
　　
　　为了逃避“填海50公顷以上，由国务院审批”的规定，一些地方采取化整为零，将大填海项目拆分成多个小填海项目，改由地方审批。
　　
　　为了逃避“填海50公顷以上，由国务院审批”的规定，一些地方采取化整为零，将大填海项目拆分成多个小填海项目，改由地方审批。
　　
　　采访中，一些专家表示，正是由于海洋环境的多头管理和各级海洋环保部门的隶属关系不同，海洋环境分级监管责任制度落实不够，才出现利用政策漏洞逃避监管的现象。
　　
　　与此同时，海洋环境立法存在一定的滞后性，海洋环境保护法律体系中还存在着薄弱环节。比如:海岸带立法缺失；为协调部门分割管理而忽视海洋环境自然属性，把海洋工程和海岸工程分割，导致部门直属项目难以监管；海洋综合管理法规缺乏，多头执法、职能交叉，导致执法不力。
　　
　　农工党中央长期关注海洋环境保护工作，曾多次就此问题深入调研，农工党中央宣传部部长石光树在接受记者采访时表示，建议完善海洋环境保护监管体制，加强海洋环境保护管理部门力量，建立综合性协调机构或海洋环境保护管理部门联席会议制度，定期举行会议，加大协调力度，重点解决陆海监管脱节问题，建立起一套科学的地方性海洋环境管理规范，有效遏制海洋环境的进一步恶化。建立切实有效的区域性共同防治污染合作机制，严格控制源头污染，削减陆源入海污染物。
　　
　　同时，还要强化环境保护依法行政，构建新型海洋环境安全体系。
　　
　　管理:与国际先进水平存在较大差距，应急处置能力不足
　　
　　一方面，各级监测业务机构监测与评价技术能力不足；另一方面，由于我国海洋应急管理水平不高，应急演习及应急处置救助能力比较缺乏。
　　
　　我国海洋监测体系总体发展与国际先进水平相比，仍存在较大差距。一方面，各级监测业务机构监测与评价技术能力不足；另一方面，由于我国海洋应急管理水平不高，应急演习及应急处置救助能力比较缺乏。
　　
　　全国政协人口资源环境委员会在报告中建议:首先要理顺国家应急管理机制，提高应急反应能力。建立由中央统一领导、多部门合作、社会各界参与、地方政府属地管理为主的海洋统一应急管理体制。
　　
　　其次，要建立海洋突发事件应急管理机构，在国家整体战略层面上，建立健全具有决策功能、常设性的应急管理综合协调机构和装备的地方应急中心。
　　
　　第三，加强海洋环境突发事件应急的国际合作。同时，进一步加大海洋环境保护政策和财政扶持力度。
　　
　　石光树表示，必须加强跨海域海洋生态防治合作体系建设。建议引入生态系统动力学的理念，进行跨学科、综合性的监测和研究，逐步建立和完善近岸立体化、全方位海洋环境监测监控体系。要采取以下措施:
　　
　　一是加强跨区域海洋生态环境建设联合调控力度，重点在入海污染源联合监控与预报、海洋污染协同治理、重大海洋污损事件防范应对、涉海环境联合执法监察、赤潮应急监视观测和海洋倾废监控等领域展开合作。
　　
　　二是优化统一监测站点布局，建立健全由海洋站网、海洋资料浮标网、海洋断面监测、船舶和平台辅助观测、沿岸雷达站、航空遥感飞机、海洋卫星、气象卫星等多种遥感系统组成的海洋环境监测网络，逐步实现对海洋环境的全方位立体监测。
　　
　　三是加强海洋环境监控站点建设，改善污染源现场采样监测专用仪器设备装备水平，不断提升生态环境动态监测和跟踪评价水平。
　　
　　四是建立和完善海洋环境突发事件的预警机制，提高海洋环境突发事件的应急处置能力，完善应急指挥体系、突发环境事件应急专家决策系统和溢油等重大海洋污损事故应急处理体系，提高海洋污染重大事故和灾害应急处理能力。