全国统一碳市场全面部署“施工图”来了！8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）提出，到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场。

作为全国碳市场建设部署的纲领性文件，《意见》是健全绿色低碳发展机制、更好发挥市场机制作用、构建全国统一大市场的具体举措，标志着全国碳市场建设进入新征程。“这是我国碳市场领域第一份中央文件，明确了全国碳市场中长期发展的时间表、路线图、任务书。”生态环境部新闻发言人裴晓菲在生态环境部8月例行新闻发布会上表示。

起步运行双稳

制度体系完善

碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济发展全面绿色转型的重要政策工具。2021年和2024年我国先后建成启动全国碳排放权交易市场（强制碳市场）和全国温室气体自愿减排交易市场（自愿碳市场），这两个市场既各有侧重又相互衔接，共同构成了全国碳市场体系。

经过4年多发展，全国碳市场建设实现起步稳、运行稳，取得较为显著成效，同时还在不断扩大重点行业覆盖范围，在发电行业基础上，今年将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入强制碳市场，对全国60%以上碳排放量实现有效管控。

裴晓菲提供了一组数据：截至2025年8月22日，强制碳市场配额累计成交量6.8亿吨，成交额达474.1亿元；自愿碳市场，累计成交核证自愿减排量249万吨，成交额达2.1亿元。

“我们建章立制，会同有关部门制定了30余项制度和技术规范，初步形成了多层级、较完备的碳市场法规制度体系。”裴晓菲表示，“我们加强数据质量管理，加大监督执法力度，运用信息化手段智能预警数据质量风险，严厉打击碳排放数据弄虚作假行为。”

据了解，生态环境部2024年共审核企业数据300余万条，异常数据发生率明显降低，碳排放数据统计核算的规范性、准确性、及时性大幅提升。

有专家指出，持续统筹强制碳市场与自愿碳市场建设。强制碳市场的参与主体为当前具有控制温室气体排放法律义务的高排放企业，由政府向这些企业分配碳排放配额，并规定企业强制履约责任。自愿减排交易市场旨在鼓励其他排放主体自主自愿采取额外减排行动，获取相应的减排收益。通过配额清缴抵销机制实现互通互联，两个市场的衔接将更好地形成政策合力，进一步激发绿色低碳创新动力，引导社会各方力量共同推动实现“双碳”目标。

深入推进建设

着力提升活力

生态环境部华南环境科学研究所严刚、生态环境部环境规划院金玲、宋晓晖撰文称，《意见》明确了加快全国碳市场建设的总体要求、功能定位、中长期路线图和推进更加有效、更有活力、更具国际影响力碳市场建设的各项工作任务，确立了碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位和以碳市场为主体建立完善碳定价机制的功能要求，向全社会释放碳市场建设长期政策信号。

深入推进全国碳市场建设。裴晓菲透露，将根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大强制碳市场的覆盖行业范围。建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度，明确市场中长期碳排放配额控制目标，逐步由强度控制转向总量控制。配额分配方式由免费转向免费和有偿相结合，有序提高有偿分配比例。加强对碳排放权交易试点市场（北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市）的指导和监督管理，建立定期评估和退出机制，不再新建地方或区域碳排放权交易市场。同时，积极发展自愿碳市场，建立科学完备的方法学体系，加快生态系统碳汇、可再生能源、甲烷减排等重点领域的方法学开发。

着力提升碳市场活力。生态环境部将联合金融机构，探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务，建立碳质押、碳回购等政策制度，碳质押就是企业将政府分配的碳配额或核证自愿减排量等碳资产作为质押物，向金融机构申请贷款。碳回购则是配额持有者将碳资产出售给第三方机构，并约定在未来以约定价格回购，从而获得短期资金融通。“这两项制度有利于拓展重点排放单位的融资渠道，盘活碳资产，降低融资成本，提升节能减碳积极性和主动性。同时，我们将稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易，适时引入其他非履约主体参与强制碳市场交易、符合条件的自然人参与自愿碳市场交易。”裴晓菲补充称。

统筹各方关系

激发绿色动能

业内专家普遍表示，“十五五”时期我国将处于决胜碳达峰和实现绿色低碳转型的关键阶段，碳市场建设过程涉及多方面利益主体和政策要素，需要统筹处理好各方关系，推进建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。

一方面，统筹处理好政府和市场的关系。加强全国碳市场建设，需要按照统一大市场建设要求，实现有效市场与有为政府的有机统一，通过制度创新强化政府宏观调控与市场资源配置的深度耦合。坚持政府和市场协同，厘清政府和市场的责任边界，为碳市场发挥作用留出更大空间。

另一方面，处理好全国碳市场和地方碳市场的关系。全国碳市场的完善不能一蹴而就，需要防范风险、稳妥推进。地方碳市场在扩大覆盖范围、完善市场调控、创新监管手段、有序发展碳金融等方面可先行先试，为全国统一碳市场的完善积极努力探索宝贵经验。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所王海芹、熊小平指出，全国碳市场有望激发绿色低碳发展新动能。碳市场一头牵着减碳目标，一头连着经济增长，通过市场机制作用将减排压力转化为动力，激发经营主体和社会各界参与到减碳进程之中并作出贡献，成为协调减排和发展的桥梁，将为经济社会高质量发展提供强大助力。

同时，碳市场牵引产业结构转型升级。随着全国碳市场逐步扩容，市场覆盖的电力、钢铁、水泥等主要排放行业的碳排放总量接近全国碳排放总量的70%。这些行业内的重点排放企业将通过更大程度使用可再生能源、节能提高能效、发展原材料替代、开发数字化管控等众多绿色工艺技术，发展形成新的绿色市场竞争力，带动整体产业结构转型升级。